信托参与社会治理的模式及机制研究

新型城镇化发展战略中的信托信托参与模式

（一）物业信托服务社区治理

社区物业服务与管理质效较低、业主配合意愿不高、参社缺乏监督机制等原因引发的模式物业矛盾纠纷是当前全国性的社区治理难题。为有效破解传统物业服务模式的及机究治理困境，成都武侯区通过运用信托理念，制研创新了一套适用于小区物业管理服务的信托新体制、新机制。参社

专栏5 信托社区治理的模式“武侯经验”

四川省成都市武侯区将信托理念引入物业服务领域：业主大会为委托人、每一名业主为受益人。及机究将物业费和公共收益全部设立为业主共有基金，制研明确业主所有权属。信托物业公司回归“忠诚管家”的参社受托管理角色，依照物业服务年度预算、模式标准管理、及机究信息披露和自我举证制度管理共有基金，制研业主拥有查询和质询权。同时将社区“两委”和律师、会计师等社会专业人士设为监察人，赋予与业主同样的权力。据新闻报道，首批试点的89个小区物业已全部实现物业服务水平、物业费收缴率、居民满意度和物业矛盾纠纷“三提一降”的治理目标。

案例中的信托物业模式以公开透明方式重构权责关系，将过去业主大会与物业公司之间的服务买卖关系调整为信托关系，是将居民利益性公共生活纳入制度化、规范化运作的有益尝试。通过制度重构、机制创新，形成开放互惠的“信义关系”，增强小区内部良性循环，解决“信任缺失”的物业通病，实现业主利益最大化。信托关系中法律主体有四个，形成了多元参与的格局。此外，最关键的创新在于将物业费作为独立的信托财产，不再作为物业公司的收入来源，物业公司为小区开设单独的物业维护基金账户，还需承担资金使用、预算等信息披露责任，实现了公开透明以及全员监督。

2007年的《住宅专项维修资金管理办法》在事实上已确立公共维修资金的信托基金性质；而财政部在2020年4月20日发布的《住宅专项维修资金会计核算办法》在会计核算上进一步落实了该资金的信托财产性质，使得用信托来理顺专项维修基金管理体制变得更具有可操作性。若能运用信托机制理顺住宅等专项物业基金管理体制，很多社会管理中的棘手问题，如所有人的参与管理权利、政府部门的职能定位、基金的保值增值、管理人的责权义务等均可迎刃而解。

上述物业信托推广的前提是物业信托资金使用安排要保障不同业主间的利益平衡，即完备的业主大会治理机制是信托物业模式成功的关键。在实践推广中，可由信托公司联合物业公司担任受托人，或可设立专业的物业信托服务公司，更好地做到物业基金账户的监管与安全保障。此外可设置合理的投资安排，在业主委员会通过的投资范围内作好托管资金的保值与升值管理。未来，通过服务信托账户系统管理，可将社区物业费用与公共资产管理纳入信托参与的社区治理场景，通过真实可追溯的管理控制，实现社区物业基金的安全有效保管，并在社区环境维护、活动中心设施修建、家政服务提升等场景中合理规划运用。最终在“街道主导，社区协调，居民议事，企业运作”的多方联动机制作用下，实现社区物业的综合治理（见图17）。

（二）集体建设用地服务信托等形式参与增加保障性住房供给

城市新市民、流动人口等群体的住房保障问题是近年来城市治理关注的焦点。政府明确要通过探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房、完善保障性租赁住房政策、推动公募REITs试点等措施扩大保障性租赁住房供给。除传统信托贷款等模式外，信托可以服务信托、慈善信托等创新形式参与其中。

集体建设用地服务信托设想：可探索利用“集体建设用地+服务信托”方式获得租赁住房长期租赁权益，以解决周边企业职住平衡问题。村合作社以集体土地使用权出资入股项目公司，享有地块部分经营权等。信托公司为有住房需求的企业员工（投资人）设立系列服务信托。系列服务信托受让项目公司股权收益权并获得住宅部分的优先租赁权。针对系列服务信托委托人为人数众多的自然人特点，可设置受益人代表大会、联合委员会、管理顾问等决策机构，就信托财产管理问题决策并向受托人发送指令。此外，为夯实租住目的，可锁定收益权转让期限，并严格限定受让资格等。在此模式下，一方面，信托公司为委托人提供资金监管结算、信托收益权登记等服务；另一方面，信托不以获得信托收益、返还信托资金为目的；受益人通过行使优先承租权可以保障租赁权益、稳定长期租赁预期、实现家庭居有定所、提升居住幸福感的信托目的（见图18、表5）。

保障性租赁住房慈善信托设想：可接受委托人资金或不动产，设立慈善信托。或与家族信托结合，约定部分本金及收益用于单独设立慈善子信托，租赁或购置不动产。后续以低租金或免租金方式，向低收入和无住房困难群体提供租赁住房。信托公司、慈善组织、企业或个人、住房租赁管理公司及信托监察人等，可分别在受托管理、慈善财产募集、项目运营方面发挥专业优势，保证项目运行透明、高效、专业。但此模式对委托人自身财务要求较高，目前市场上持有强烈委托意愿建立慈善信托的慈善组织或个人仍较少。此外，保障性租赁住房慈善信托需要审慎确定受益人资质。可参考政府保障性住房申请标准，并进一步缩小受益人范围，将公益性租赁住房提供给住房困难且迫切需要的人群，做到有的放矢（见图19）。

保障性租赁住房公募REITs：2021年7月，国家发改委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（简称“958号文”），将保障性租赁住房纳入试点公募REITs基础资产范畴。保障性租赁住房公募REITs是基于保障性租赁住房资产，运用信托制度发行的标准化证券产品。当前公募REITs在实际运营中更多是吸引基金为代表的金融机构参与，信托公司在其中并非主导。但信托公司常年深耕房地产市场，拥有丰厚的资产识别经验、卓越的房地产投资管理能力，可协助管理运营租赁住房资产，推动保障性租赁住房公募REITs的高效开展。

（三）时间银行信托等形式参与健全多层次社会保障体系

孤老残障保护与弱势群体救助对维护社会稳定、实现社会公平与正义具有积极重要作用。特殊需要信托、遗嘱信托、养老与保险金信托的创新和发展为完善残障保护、提高社会养老服务水平、满足大众对风险保障和家庭财产传承的双重需求提供可能。例如特殊需要信托可为孤老残障保护注入新的服务内容：一是可由政府设立公共受托机构，或委托专门的服务机构作为受托人，为孤老残障及其家庭提供特殊需要信托服务，弥补政府公共服务之不足，为其获得有尊严的生活创造条件。二是可由孤老残障个人设立自益型特殊需要信托，或由其家人代为设置他益型特殊需要信托，提供政府保障机制所未能涵盖的服务需求。三是可将特殊需求与保险金、遗嘱等其他信托服务相结合，例如可设计“养老监护+遗嘱+信托”等形式，以达成委托人的多种受托目的，更好地服务社会民生需求痛点和难点（见图20）。

近年，“时间银行”这种互助养老模式逐渐进入我国大众视野，2018年，民政部明确将“时间银行”纳入全国居家社区养老服务改革试点范围。三年多来，时间银行在我国虽然取得了一定的实践成效，发挥了部分社会治理的功能，但也在保障运营、资产管理、信息化建设等方面存在诸多问题（见表6）。

在时间银行的互助养老与志愿服务模式中，信托或可参与其中，解决实践过程中的难点。由国家层面设立专业部门或机构担任时间银行公共受托人，委托人（志愿者）将志愿服务的时间（或内容）受托，并约定未来某日将同等服务时间（或内容）受益于委托人自身或委托人指定的其他受益人。

信托参与时间银行的优势在于，一是公共受托人可从国家角度统筹，在解决好志愿时间（或服务）作为信托财产的受托管理问题基础上，形成一套全国通行的实施标准和评价体系，打通不同领域公益服务资源的联通，避免逆向选择和道德风险的发生，确保服务信息的连贯对接与存兑机制的完善，促进社会多方主体参与。二是可解决时间互助养老服务支付与可携带性的挑战。由于时间银行本质上是一种“期权式”互助模式，以当期的服务时间投入为条件，为自我或其他特定人员在未来某个时间产生服务需求时取得养老服务的“求偿权”。一旦出现志愿服务兑换不对等或无法兑换，将影响民众对时间互助的信任与信心。通过公共受托人对服务时间的有效管理与匹配，并以信托制度形成约束与保障，可确保时间银行互助服务实践的顺利实施与持续运营。三是通过信托机制的有效设计，可设置代偿受益、指定受益，可对实物与货币等多种资产受托管理，解决现实操作中的子女代偿、他人受益、资产有效管理等难题。四是可以服务信托账户为依托，赋能区块链、大数据等科技手段，为每一位委托人（志愿者）建立便捷的在线时间银行账户，助力实现志愿服务时间的透明管理，帮助时间银行健康、稳步发展。

城市治理的目的更加聚焦于城镇化进程中带来的经济社会问题及人口服务问题。物业信托、涉众资金/资产管理、特殊需要信托、集体建设用地服务信托等，主要以机制创新、形成可规模化的治理模式、商业价值和社会功能统一为治理目标特色。但整体而言，信托参与城市治理的创新探索还局限于“即兴式”“碎片化”的阶段，部分领域是信托制度应用于民事范畴的尝试，具有公益性较强、受托人角色较广（律所、公证机构等均可作为受托人）、服务个性化等特点。信托公司参与其中应做好风险与成本的合理把控，在保障企业合规经营的前提下，积极承担企业应尽的社会责任。

（课题牵头单位：北京国际信托有限公司）

摘自：《2021年信托业专题研究报告》

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